论执行救助制度的构建
作者: 肖如义   发布时间: 2012-09-27 11:11:00

   

论执行救助制度的构建

【论文提要】人民法院作为国家审判机关,承载着化解社会矛盾,维护社会稳定,保障经济发展,促进社会和谐,实现公平正义的天职。司法救助是法院承担社会责任的一种重要方式,虽然执行救助制度在我国起步较晚,但在执行实践中发挥了积极的作用,一方面彰显了政府关爱、关注百姓疾苦,密切了党群关系,一方面实现了案结事了,有效化解了社会矛盾,维护了社会稳定和谐,促进了社会公平正义的实现。但是司法救助制度不仅存在立法缺陷、制度局限,在现实操作中也存在主体混乱、程序不规范、资金来源困境等现实问题,因此要让执行救助体现特殊正义和人文关怀,发挥救助功能、实现救助最佳的综合效果,还有赖于立法的跟进、制度的配套、程序的规范和社会理念更新及救助责任合理分配等。全文共8306字。

人民法院作为党领导下的国家审判机关,它既是社会主义和谐社会的建设力量,又是社会主义和谐社会的保障力量,其根本职责就是化解社会矛盾,维护社会稳定,保障经济发展,促进社会和谐,实现公平正义。执行救助制度作为执行工作长效机制的重要内容,是实现案结事了,化解社会矛盾,实现社会公平正义,维护社会稳定和谐的行之有效的重要措施,是“一头牵着百姓疾苦,一头系着政府关爱”的民心工程,是党和政府密切联系群众的纽带和桥梁。从目前的司法实践来看,司法救助有狭义和广义之分,狭义的司法救助主要是指:人民法院对于当事人为维护自己的合法权益,向人民法院提起民事、行政诉讼,但经济确有困难实行诉讼费用的缓交、减交、免交。[1]这里仅仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交,即司法活动中对弱势者给予的司法负担的豁免,没有将为当事人提供诉讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来,尤其是没有将给予生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助予以明确规定。而广义的司法救助还包括给予生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助的制度,即执行救助制度。[2]虽然各地不少法院因本地执行工作的需要,对于此项制度进行过一些有益的探索和尝试,但是从真正司法制度意义上讲,2007115日,最高人民法院出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》,提出了要完善司法救助制度,彰显司法人文关怀;同时提出要探索建立诉后司法救助制度,包括刑事被害人国家救助制度和执行求助基金制度,才标志着我国执行救助制度的基本确立。因此我国执行救助制度起步较晚,无论是理论研究,还是司法实务,都还处于起步阶段,还存在立法缺陷、制度局限、主体混乱、程序不规范、资金困境等薄弱问题,因此要让执行救助体现特殊正义和人文关怀,实现政治效果、法律效果和社会效果的共赢,还需完善立法、建立配套制度、规范审批发放程序和更新社会理念及合理分配救助责任等。

一、执行救助制度概况

司法救助是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度,也是社会民主和法制进步的表现。司法救助,又称诉讼救助,有的学者称之为诉讼费用豁免制度,或用早先的术语来说叫穷人规范[3]司法救助是随着欧美市场经济福利国家的出现而产生的,最早产生于英国。据考证,一种相当原始的获得司法程序上的公正的权利可追溯到15世纪的英格兰,苏格兰,还一度创立了穷人登记册,在册者若提起诉讼,则可免费得到法律顾问和代理人帮助。[4]对于穷人、弱者的诉讼救助,始终是该制度的核心内容。经过多年的发展,欧美国家司法救助制度已形成了完备的法律制度体系,对救助对象、范围、主体等作出具体规定,有力地保护了当事人的诉讼权利。

 所谓执行救助制度,以我国目前的理论和实践的主流观点,是指人民法院在民事执行案件中,对被执行人确实无能力履行生效法律文书确定的给付义务,而申请执行人因遭受侵害而不能维持当地最低生活标准或因部分或全部丧失劳动力、缺乏必要的生活及医疗费用、生活难以维持,或因受害致死给家庭生活造成巨大生活困难属于急需救助的社会弱势群体,在一定条件下,根据申请执行人的申请,由人民法院给予适当资金予以救济、补助的司法救助行为。[5]

从国外的情况来看,虽没有专门的执行救助制度,而涵盖其内容的司法救助制度是法律援助制度的重要组成部分。如英国建立了包含司法救助内容的法律援助制度。早在1424年,苏格兰的一项法规创立了穷人登记册,据此,提起诉讼的当事人可以免费得到法律顾问和代理人的帮助。1495年,英格兰承认穷人享有免付诉讼费的权利, 高等法院和上诉法院依据《最高法院章程》对不能支付民事诉讼费用的人给予法律援助。1903年,英格兰又对所诉刑事案件请求辩护人帮助的问题作了专门规定。 经过近五百年的发展,1948年,英国制定了《法律援助法》,是世界上法律援助最为完善的法律之一。 早在1921年,德意志魏玛共和国就开始了一项政府资助的诉讼费援助计划,此后英国、荷兰、新西兰、挪威等国家分别通过了诉讼费用援助法。经过多年的发展,欧美国家民事救助制度形成了完备的制度体系,对救助对象、范围、主体等作出了具体规定。日本对民事司法救助规定已经比较规范,日本司法救助主要是对其他诉讼费用,诉讼成本不属救助范围。如法国等西方发达国家还采用了“诉讼保险”制度。1885年法国社会自发形成了称为“司法互助基金”的组织,通过组织的力量来帮助各个成员解决起诉或应诉时遇到的经济不足问题。此后法国又出现了“医疗纠纷基金”,即通过组织的力量获得法律帮助和经济帮助。西方学者普遍认为“医疗纠纷基金”是现代诉讼保险制度的雏形。现代意义上的诉讼保险是指投保人通过购买确定的险种(诉讼险),在自己与他人发生民事诉讼时,由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度。

二、执行救助制度对于构建和谐社会的意义
    现阶段,我们的这个社会相对来说还是一个比较和谐的社会,但是仍然存在着许多不和谐的现象和因素,随着经济的快速发展,我国城乡之间、地区之间、阶层之间等不同方面的利益变动也进一步加剧,在社会生活的一些领域,不同程度地出现了贫富差距、城乡差距、区域差异拉大,经济社会发展不协调。[6]对这些经济困难的当事人,当然主要是申请执行人进行执行救助,使他们的合法权益得到有效法律的保障,是我们执行工作一个重要的任务,也是实现司法公正、保障人权的内在要求,亦是建设社会主义和谐社会的必然要求。

  (一)体现司法为民:和谐社会的民本基石

  目前,司法救助已成为我国公民实现公正和权益保障必要条件之一。“在目前经济社会发展仍不平衡,贫富差距仍在扩大的情况下,如果没有对困难群众特别的制度保护,法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场,强者和弱者在形式正义面前就很难获得正义的平衡。”[7]现实中,一些弱势群体,请不起律师、交不起的诉讼费,权利无法得到保护。即使打赢了官司,因为同时面对被执行人也是弱势群体,执行难以到位,权益实现不了,同样使他们的生产和生活陷入困难。例如一些涉及农民工工资、刑事附带民事、交通肇事、人身伤害等双方当事人都是特困群体的案件。这些案件的当事人即使不打官司,也需要政府照顾,打赢了官司,却因为对方同样是特困群体而得不到执行,权利无法实现,这不仅严重伤害了他们的感情,而且损害了司法甚至党和政府在他们心目中的威信。实行司法救助,不仅仅是帮助弱势群体打得起官司,而且要保证有理有据的弱势群体打得赢官司,更重要的是要实现他们的权益。建立司法救助制度,有利于树立人民法院司法为民、亲民的良好形象,巩固和谐社会以民为本的坚强基石。

  (二)实现平等原则:和谐社会的内在要求

  实行司法救助,是实现“公民在法律面前一律平等”原则的需要。在我国,宪法明确规定了“公民在法律面前一律平等”的原则,公民具有政治、文化、社会、家庭等各种权利,国家权力机关虽制定了各种程序法和实体法予以保障,但要实现“公民在法律面前一律平等”的原则,还需相关法律的完善和司法机制的保障。因为我国地区之间经济发展不平衡,公民的经济收入有差异,还存在一部分公民因经济困难支付不起必要的法律费用、不能平等地实现自己的合法权益的情况下,这就需要国家和社会对这部分公民提供司法救助。司法救助制度对“公民在法律面前一律平等”原则的保障作用主要体现在两个方面:第一,无论公民的条件是好还是差,都能够平等地获得司法救助,进入诉讼程序;第二,经济确有困难的公民,能在诉后获得特殊救助。这两个问题的解决,关系到国家法制的统一实施和公民民主权利的保障,确保了法律不受财产多少、社会地位高低的限制。司法救助制度是对实现在法律面前人人平等原则制度化的阐释。它是“公民在法律面前人人平等原则”在司法上的价值体现,为和谐社会的构建提供必不可少的法律保障,体现和谐社会的内在要求。

  (三)有效化解矛盾:和谐社会的外在表现

  实行司法救助,是化解社会矛盾,促进社会和谐稳定的需要,对弱势群体实现司法救助是得民心,顺民意的事情,切实保护特困群体的利益,帮助实现他们的权益,就会减少不和谐因素。司法实践中,经常出现弱势群体的案件法院已无力执行又得不到救助而上访,有时当事人采取各种办法甚至极端手段寻求问题的解决,致使大量涉诉信访案件及不稳定因素发生,严重危害了社会的和谐稳定。对于一些弱势群体的救助,有利于理顺群众情绪,化解社会矛盾,保持社会安定有序,推进和谐社会建设。

  (四)维护公平正义:和谐社会的价值追求

  司法救助制度是法制观念不断发展完善的结果。对于司法救助的理论依据主要有:第一,保护人权观念的影响,消除因经济能力或个人条件不平等而产生人权利实际不平等的现象;第二,保护公民诉讼权的需要;第三,对实有权利保障的需要。实现司法公平正义,需要参加诉讼的双方当事人享有平等的诉讼权利,通过法院的司法救助,从客观上使弱者能够抗衡强者,使劣势上升为均势,实现公平、正义的裁判,司法救助还有助于加快人类社会迈向文明步伐,在胜诉的特困群众由于权利无法得“兑现”时,由法院发放救助金,这不但体现了国家对公民的人身、财产负有保护的责任,也体现了司法的公信和权威。

三、目前我国执行救助制度的缺陷

我国司法救助制度的现状存在一个奇怪的现象,就是司法实践一直先行,部分法院在不断地做有益的尝试和探索,而理论研究和立法构建却远远滞后于司法实践,对于执行救助制度的研究,理论界少有涉及,立法构建几乎可以说是一片空白。因此执行救助制度仍存在一些不足和缺陷。

 (一)立法缺陷

按照构建和谐社会的要求,在诉前,人民法院有义务,有责任通过司法救助,切实解决经济困难的当事人打不起官司;在诉中,人民法院有义务对处于弱势的当事人提供必要的诉讼指导和释明,指导他们充分行使诉讼权利,方便他们参与诉讼进程,提醒他们注意诉讼风险;在诉后,人民法院有义务对生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助。但是到目前为止,最高法院的《规定》、国务院的《办法》构筑了我国司法救助制的原则和框架,是我国司法救助制度的重要法律根据,其它有关规定只散见在三大诉讼法与有关司法文件中。司法救助制度立法上所面临的问题主要是立法层次不高,现有司法解释和司法文件、行政法规过于粗糙,缺乏统一完整的立法,且局限于诉前救助,而忽视了诉中、诉后救助,难以全面对司法救助制度进行规范。

 (二)制度缺陷

执行救助的制度因立法的缺陷,在我国目前可以说是一片空白。因为没有明确的法律规定,导致各地虽有有益的探索和实践,但是却难有有效的制度构建,且各地执行救助制度差异也很大,实践中操作起来也没有可比性。

 (三)程序缺陷

《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》仅对实施执行救助的程序作了一个原则性的规定,没有具体操作细则,操作程序不透明,标准也不尽统一,审核不严格,部分并不困难的申请人可能通过虚假证明等获得救助,部分当事人认为“会哭的孩子有奶吃”,通过信访上访获得了救助,这些都不利于公开公平对当事人进行执行救助。

(四)资金困境

我国没有设立专项的执行救助基金,我国现阶段对诉讼费用管理上是贯彻收支两条线,由于财政拨给法院的办公经费仍然需诉讼费来弥补,执行救助与法院自身的利益之间常常存在着直接的冲突。在一些地方的法院依靠当地党委、政府的支持启动了执行救助和刑事被害人救助,但政府大多也只是拨付了一部分启动资金,大部分需要法院自筹和社会捐助,而法院自筹和寻求社会捐助无门,则执行救助面临资金难筹的艰难困境。另外,通过救助执结的案件往往再无人问津,申请人再不提供被执行人财产线索,被执行人也不主动向法院申报财产,法院也不主动调查被执行人财产状况,因此即使案件被执行人有了履行能力仍未担负起应当承担的法律责任,这部分本可以纳入循环救助的资金因未恢复执行而形同虚设。

三、执行救助制度的构建

(一)执行救助的基本原则

笔者以为,执行救助作为一项救助制度应当坚持如下基本原则:

1.政府主导与社会参与相结合。执行救助制度是执行联动一项重要措施,需要依靠党委领导、政府支持和社会参与。司法实践中基本采用了“三点”办法筹集执行救助金资金 ,即社会捐赠一点,法院筹集一点,财政拨付一点,初步形成了以财政拨付为主,以社会捐赠、法院筹集为辅的执行救助金来源机制。

2.公开、公平、公正原则。实施救助的案件必须在双方当事人居住当地予以公示,接受社会群众监督举报,救助对象公开透明。对同等情况要给予公平的救助机会,不能厚此薄彼,不能一次同时救助的,必须做好解释说明工作,等待轮候救助。

3.专款专案专用原则。为确保司法救助审批到发放一致性,必须确保救助金专款专用,并严格按照申报案件进行逐案发放,并接受财政、审计部门监督。

4.自愿息诉原则。对于诉求合理或部分合理而又不能重新进入司法途径解决问题的信访人,可通过司法救助方式解决其问题,但通常信访人应自愿息诉罢访。对于漫天要价,无理诉求者,按照规定处理,原则上不予以救助。

另外如湖北省恩施市规定一次性救助原则,即申请人在一个案件中只能申请救助一次,笔者以为这一原则不适用部分案件具体情况。部分案件涉案标的较大,案件类型往往都涉及人身损害赔偿需要治疗护理,而被执行人或在服刑或举家外出下落不明,家中无可供执行财产,申请执行人情绪激动,长期缠诉缠访,必须通过救助方式适时多次救助,缓解矛盾维护稳定。

(二)执行救助的立法完善

司法救助工作开展得比较好的国家,不仅在其国家宪法或宪法性文件中作出有关司法救助的原则性规定,而且都制定了有专门的司法救助法,如英国有《法律援助法案》,加拿大有《法律援助法》,韩国也有《法律援助法》等等,司法救助(在欧美国家被称为法律援助)的具体实施被纳入了高规格的法律化、制度化的轨道。[8]

执行救助工作同样如此,在我国现阶段社会贫富分化加剧而导致客观上出现不公,时代呼唤构建和谐社会的环境下,我们必须充分认识提高执行救助立法层次的重要性。建议由全国人大对于执行救助进行专门立法,规范和约束执行救助工作,使执行救助逐步走上法制化、科学化的发展轨道。如果以目前的情况,全国人大专门立法有困难的话,可以采取由国务院制定行政条例的形式或者由最高人民法院颁布专门的司法解释对于执行救助做出明确而具体的规定。

(三)执行救助制度重构

1.细化救助案件类型。笔者以为以下类型案件可纳入救助范畴:

(1)刑事案件中,被害人遭受犯罪行为的侵害出现下列情形之一,且因案件未侦破或事实不清、证据不足被检查机关决定终结诉讼程序,或者案件虽经法院判决但被执行人已被执行死刑且无财产可供执行或被执行人被判处的刑期较长,短时间无法履行债务的,可以申请司法救助金:

致全部或部分丧失劳动能力,且无其他收入来源的;

致伤、致残,需要花费巨额医疗费用,本人又无力支付的;

致经济遭受巨大损失,生活特别困难的;

被害人死亡,依靠其赡养、扶养、扶养的近亲属生活特别困难的。

(2)民事案件中,裁判文书虽已生效,但在案件执行过程中被执行人确无履行债务能力或者下落不明又无可供执行财产,致使案件不能执行,而申请人又无经济来源、生产生活特别困难的,可以申请司法救助金。

2.明确救助条件。

适用执行救助金的申请执行人必须为特困群体。那么,该如何界定特困群体呢?有些法院以申请执行人存在“特殊困难”、“生活困难”、“严重困难”为条件;有些法院以“生活贫困”、“无法正常生活”为条件;也有的法院以申请执行人“极度贫困”、“十分贫困”、“家庭经济困难”为条件。以上这些条件虽然表达了适用执行救助的申请执行人须为特困群体的意思,但这些概念都比较模糊,没有一个量化标准,缺乏可操作性。目前,有的法院采用了“无法维持当地最低生活标准”为条件来界定特困群体 ,要求申请执行人在提出适用执行救助金申请时要出具其低于当地最低生活标准的相关证明材料。笔者认为,这一做法既为界定特困群体提供了一个量化标准,具有很强的可操作性,又为防止少数申请执行人恶意骗取执行救助金提供了制度保障,有利于执行救助金的规范管理,值得各法院借鉴和学习。

适用执行救助的案件的被执行人确无履行能力是适用执行救助金的基本前提条件。如果被执行人有履行能力,法院只需加大执行力度,实现申请执行人的权利即可,就没有适用执行救助金的必要。当然,被执行人确无履行能力应是实质上的无履行能力。这就要求,一方面申请执行人已无法或没有被执行人有可供执行财产及线索提供;另一方面法院已穷尽一切执行措施和方法,仍无法查寻到被执行人有可供执行的财产及线索。只要被执行人实质上确无履行能力,就符合了申请执行救助金的被执行人条件,在符合其他条件后,申请执行人就可以申请执行救助金。至于被执行人为何种主体、因何原因导致确无履行能力则在所不问。因为一旦对适用执行救助案件的被执行人条件作出过多的规定,那么就必将极大地缩小和限制可以申请执行救助案件的数量,就失去了实施执行救助制度的初衷。  

3.确定执行救助金的发放标准

对于执行救助金的发放金额,从目前的司法实践来看,主要有两种方式:一种是采取最高限额方式,规定每次发放金额不超过规定的最高限额。原则上每案每人只发放一次;另一种是采取按比例加最高限额方式,每次发放金额按申请执行标的额的比例发放 ,如30%50%等,但每次发放不得超过规定的最高限额。以上两种发放方式相比较,笔者认为应当结合当地的经济发展水平和个案的实际情况决定适用更加合适的发放方式,从而更有利于发挥执行救助金的救助功能。

4.规范救助程序

执行救助制度构建起来之后,更加重要的就是实际执行中的执行救助金的发放程序的规范问题,具体一点,一要规范,二要严谨,三要便捷。规范就是说执行救助金的发放程序要规定的明确而具体,可操作性较强;严谨是说执行发放程序一定要严格按照程序规定进行,便于监督和管理;便捷是指执行救助金的发放程序要方便申请人及时领取救助金。

从司法实践的经验来看,一般执行救助金的发放应按照申请执行人提出申请、案件承办人审查材料、合议庭合议、分管领导审批、会计部门统一发放、监察审计部门备案的这样一个流程进行。申请执行人提出申请,应当以书面或口头形式提出。以口头形式提出,由案件承办人形成笔录申请人签字确认。在申请执行人提出申请时,应要求附有证明其无法维持当地最低生活标准的证明材料。证明材料至少应包括两部分内容:一是申请执行人证明自身低于当地最低生活标准的证明材料,包括案件基本案情、家庭收支情况等;二是申请执行人所在地的村(居)委会、街道、乡镇出具的证明材料,包括申请执行人家庭经济困难情况及当地最低生活标准等。

案件承办人审查材料,一方面要对申请执行人提出的申请及证明材料是否齐全、内容是否有效进行审查;另一方面要将案件已穷尽一切执行措施和方法的调查材料整理附后,与申请执行人的申请材料一并提交合议庭合议、分管领导审批和监察审计部门备案。

5.筹措救助资金

司法实践中,对执行救助金的资金来源上,有些法院采用了“三点”办法筹集执行救助金资金 ,即社会捐赠一点,法院筹集一点,财政拨付一点,初步形成了以财政拨付为主,以社会捐赠、法院筹集为辅的执行救助金来源机制。这一机制相对于单纯依靠财政拨付而言,扩大了执行救助金的资金来源,有利于执行救助金的资金补充和对执行救助金制度的宣传,能更加充分地发挥执行救助金的救助功能。对执行救助金是否可以接受社会捐赠,有少数人存有异议,认为靠社会对执行救助金的捐赠,会使公众对法院审判和执行的公正性产生怀疑,影响法院的公信力和权威。执行救助金是对确有困难的申请执行人的一种执行救助行为,可以纳入司法援助范畴,也可以与社会基金接轨,接受社会对执行救助金的捐赠,可以丰富和扩大执行救助金的来源,增添执行救助金制度的活力,同时也增加了执行工作的宣传途径,加大社会对执行工作的理解和支持,因此,执行救助金完全可以接受社会的捐赠。

当然,执行救助制度应是一种“执行垫付制度” 。申请执行人在得到执行救助金的救助后,法院将对案件继续加大执行力度。在被执行人恢复履行能力,案件得到执结后,法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除,补充到执行救助金中来,以保证执行救助金的循环利用。

结语

“司法救助是社会主义救助制度的组成部分,是人民法院承担社会责任的一种重要方式。”[9] 行工作司法救助制度在我国的起步较晚,发展时间也不是很长,但已有相当一批特困申请执行人得到了救助,初步发挥了执行救助的救助功能,取得了宝贵的经验,获得了较为良好的社会效果。同时,我们还应看到执行救助制度的不完善和所面临的多方面的困境。解决其困境的方法也应该是多样化的,以便让执行救助制度在缓解社会矛盾,维护社会稳定,促进社会和谐等方面发挥愈来愈重要的作用。



[1]详见2000年7月12日由最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》,该规定于2005年4月5日由于最高人民法院进行了修订和完善。

[2]闵建生:《和谐社会背景下执行救助制度的建立》,载《法律适用》2007年第5期。

[3]李双元、谢石松:《国际民事诉讼法概论》(修订版),武汉大学出版社2001年版,第358页。

[4]徐宏:《国际民事司法协助》,武汉大学出版社1996年版,第97页。

[5]闵建生:《和谐社会背景下执行救助制度的建立》,载《法律适用》2007年第5期。

[6]马勇霞:《开展法律援助,共建和谐社会》,载《人民网》,2005720

[7]肖扬:《用科学发展观指导审判工作,大力促进和谐社会建设》,载《求是》,2007年第5期。

[8]林凤章:《我国法律援助的困境分析》,载《福建师范大学学报》(哲学社会科学版),2002年第3期。

[9]肖扬:《用科学发展观指导审判工作,大力促进和谐社会建设》,载《求是》,2007年第5期。


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