民事与行政交叉案件审理问题研究
湖北省恩施市人民法院 陈雪峰
指导人：张成军
二〇一〇年六月六日
作者简介：
陈雪峰，女，1982年出生，湖北省恩施市人民法院助理审判员。联系电话：15607268871。
论文独创性声明
本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得研究成果。尽我所知，除文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。
作者签名： 日期：
内容提要
社会经济关系的日益复杂以及行政权行使领域的不断拓展，民事争议与行政争议交叉在一起的纠纷呈上升之势。同时，在我国司法实践中，民事争议和行政争议作为两类不同性质的争议，分别由民事审判庭和行政审判庭按照民事诉讼程序和行政诉讼程序予以审理，对于民事与行政交叉的纠纷如何处理立法没有明确规定，相关司法解释也未对此提出周详的解决方案，审判实践中的做法也不一，从而对于司法权威性、严肃性和法院的公正形象造成了冲击。因此，在构建社会主义和谐社会的进程中加强对民行交叉案件的研究，全面、正确、妥善地审理和解决民行交叉案件，无疑具有重要的意义和价值。
关键词 民事行政交叉案件 处理方式 审判实践
所谓民行交叉案件，是指在案件的审理过程中，同时存在均需解决的民事争议与行政争议，两种争议因在法律事实相互联系，在处理上分为因果或者互为前提、相互影响的案件。
一、民事与行政案件交叉的类型
民事行政争议交叉案件，在审判实践中的表现形式多种多样，但归纳起来，民事行政争议归纳案件的具体表现可以划分为以下三类：
（一）以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件
以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事
诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。
主要包括两种情况：
一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。
另一种是当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。目前，民事诉讼涉及具体行政行为合法这一附属问题的主要有：涉及工地、房屋、山林等不动产产权的归属而发生的侵权纠纷案件以及涉及专利、商标、著作等知识产权归属而发生的侵权纠纷案件。
以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件具有以下的特点：
第一，这类争议案件发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件。不过，由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂。
第二，在这类案件审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题，民事诉讼程序便无法继续进行。
（二）以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件
以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。例如公民甲提起行政诉讼，请求法院责令某公安机关对公民乙侵犯人身权利的行为作出处理，并同时请求法院判决乙赔偿其损失。
与第一类交叉案件不同，这类案件中的民事问题不是作为附属问题而是作为附带问题出现的，即由于某民事争议与行政争议相关联。目前，诉讼实践中常见的是相对人不服行政处罚提起行政诉讼的同时提起民事赔偿请求。
以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件具有以下特点：
第一，这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位；
第二，这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性；
第三，这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，但行政争议解决以民事争议的解决为前提，民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。
（三）行政争议与民事争议并重的交叉案件
行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如，甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙，影响邻居乙居住的通行。乙向法院提起行政诉讼，请求判令规划局履行法定职责，对甲予以处罚；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲停止侵害，排除妨害。
这类案件常出现在行政诉讼中，主要是不服行政裁决的争议案件。具体有三种：
其一是不服行政机关作出的民事侵权赔偿裁决而引起的争议案件；
其二是不服行政机关作出的关于土地、房屋等行政确权裁决而引起的争议案件；
其三是不服行政机关作出的涉及土地、房屋等征用补偿裁决而引起的争议案件。
行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点：
第一，行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理。
第二，法院完全可以分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。
二、民行交叉案件产生的原因
1．立法原因——行政诉讼制度不发达
在我国行政诉讼法颁布实施之前，行政诉讼最初是在民事诉讼法中做出规定的。如1982年3月8日颁布的《民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。因此，行政诉讼长期处于附属地位，行政诉讼制度不发达。虽然随着行政诉讼法的颁布实施，行政诉讼从民事诉讼中分离出来成为独立的诉讼制度，但是，立法机关仍将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以适用民事诉讼的有关规定”，使得行政主体的某些具体行政行为影响着行政相对人的民事权益，导致审判实践中的民行交叉问题。
2．行政权的扩张
20世纪以来，随着国家行政管理领域的不断扩张，现代社会中行政权已逐渐介入到传统的私权领域，民法和行政法所调整的民事法律关系和行政法律关系存在大量相互交叉、重合的情形，使得当事人的同一行为有时具备了多重法律属性，产生了民事争议和行政争议的交叉或牵连问题，即所谓的民事、行政交叉案件。在我国，随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国处于经济高速增长、政府职能迅速转变的时期，社会的价值和社会需求日益多元化和多样化，为了更加有效地调整纷繁复杂的社会关系和合理配置资源，行政权不断扩张，国家干预经济的范围和领域逐渐增大，行政管理不仅涉及国家、社会管理，而且涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益，这就决定了行政纠纷与民事纠纷相互交叉的现象也就无法避免。
3．民众法律意识的提高
随着我国民主法制进程的不断加快，民众法律意识、民主意识和权力意识不断增强，特别是行政诉讼意识的增强，使得人们在其民事权益遭到行政行为的侵犯时，不再采取听之任之的方式，而是充分行使提起行政诉讼的权利来保护自己的合法权益，这也是民行交叉案件产生和增加的一个原因。
三、民事行政争议交叉案件审理研究
（一）立法背景
1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”人民法院开始受理行政案件，我国行政审判开始起步。但当时，我国人民法院内部没有设置行政审判庭，因此，法律规定由法院受理的行政案件，是由民事审判庭或者经济审判庭适用民事诉讼程序审理。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。行政审判庭和民事审判庭分别依据行政诉讼法与民事诉讼法审理行政争议案件与民事争议案件。
虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议相互交叉的案件，在行政诉讼法中没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼”。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理”，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。
（二）审理现状及存在的问题
由于我国立法对民事、行政交叉案件如何审理缺乏明确的规定，司法实践中的做法也各不相同，归纳起来，主要有以下几种做法：
（1）行政庭、民事庭分别受理，分别审理、分别判决；
（2）行政案件和民事案件分别审理，但先行政、后民事，行政判决是民事判决的依据；
（3）行政案件和民事案件同时审理，但在行政案件审理过程中，中止民事案件的审理，待行政案件审结后，再审理民事案件；
（4）用行政附带民事诉讼的方式解决，由行政庭受理，对行政争议与民事争议一并审理判决。
这些实践中不一的做法严重破坏了法律的统一性，妨害了司法公正，损害了法律的威严。同时也使得案件久拖不决，审限过长，给当事人造成讼累，影响社会的稳定。
（三）处理方式
在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。这个问题实质上有两种不同的观点，一种观点认为可以合并附带审理，一种观点认为不能合并审理。
认为可以合并审理的观点认为，民事诉讼中可以合并审理涉及行政争议的问题，行政诉讼中可以合并审理涉及民事争议的问题，即民事诉讼可以附带行政诉讼，行政诉讼可以附带民事诉讼。
合并审理主要采取附带诉讼的模式，包括民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼。我国现行的刑事附带民事诉讼为民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼提供了可资借鉴的审判经验。现在大部分学者同意建立行政附带民事诉讼制度，而不同意建立民事附带行政诉讼制度，主要原因在于他们认为行政诉讼涉及公共利益，应优先于民事诉讼。笔者认为，这种观点过于强调公共利益而忽视私人利益，实际上公益和私益都是法律所认可和保护的利益，在法律的天平上应该具有同等的份量。
（一）民事诉讼中解决行政争议的问题
所谓民事诉讼中解决行政争议，是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是上面所陈述的以民事争议为主、涉及行政争议解决的案件。
在民事审判实践中，有的法院往往不对行政机关的行政行为合法性进行审查，直接将行政行为作为证据直接使用进行裁判。一方当事人在民事诉讼中知道对方持有行政机关颁发的不利于自己民事诉讼的证据时，往往又针对该具体行政行为提起行政诉讼，由此而出现民事诉讼中作为有效证据适用的具体行政行为，在行政诉讼中被撤销或者被确认为违法，又据此对民事案件申请再审，不仅损害了法院裁判的权威性，且使当事人不断的为诉讼所累，社会效果、法律效果不好。
在民事诉讼中是否可以审查行政行为的合法性问题，存在不同的观点，第一种观点认为，人民法院在民事诉讼中无权审查具体行政行为的合法性，应直接将其作为民事裁判的依据，理由是，行政行为是具有行政管理职权的机关在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为，根据现行行政诉讼法及有关行政法律、法规的规定，该行为非经行政诉讼程序和行政程序，不得被改变，因此，民事诉讼中不能对行政行为的合法性进行审查，否则属民事审判权对行政权的不当干预。第二种观点认为，人民法院在民事诉讼中应当避免对行政行为的合法性进行审查，而直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判。第三种观点认为，民事诉讼中的人民法院可以审查行政行为的合法性。
在民事诉讼中，若具体行政行为具有明显暇疵，仍不予审查而直接作为民事裁判的依据，则可能产生错误的裁判。因此，第一种观点是不可取的。若按照第二种观点，人民法院直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判，则可能出现与行政行为完成矛盾的结果。我们认为，在民事诉讼中，法官应当行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查；若当事人另行提起行政诉讼，则应中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判。
还有观点认为，在民事诉讼中，人民法院可以附带直接审查行政行为的合法性，其观点理由之一，认为行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现，根据证据审查规则，人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此，对行政行为的合法性审查，属于人民法院的职责范围。其观点的理由之二，认为从司法权与行政权的关系来看，尽管行政权与司法权是相互独立的权利，但是，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政机关的行政行为进行审查。
我们认为，这种观点违背了人民法院不诉不理的原则，人民法院主动直接对行政行为的合法性进行审查，在一定程度上是司法权对行政权的逾越，不应提倡。是否对行政行为的合法性进行审查应当由当事人自己主张并承担相应的法律后果。
同时有观点认为，尽管现行法律对行政行为合法性予以审查的职能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，行政审判庭、民事审判庭等都属于法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权，相互之间并非矛盾对立关系，其内部分工主要是为了更好地审理案件，因此，不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性，就等于越权审查。
我们认为，这种观点是违背现行法律的规定的，人民法院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法明确规定了法院内部的分工，规定了民事审判庭、行政审判庭不同的职能，它们审理不同类型的案件程序所依据的诉讼法有所不同，作为执行法律的专门审判机关，更应当严格执行现有法律的规定，民事争议的案件由民事审判庭依照民事诉讼法的规定程序进行审理，行政争议的案件由行政审判庭依照行政诉讼法规定的程序进行审理。在民事诉讼中涉及需要对行政行为的合法性进行审查时，应当行使法官的释明权，由当事人行使自己的权利，决定是否请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，并承担相应的法律后果。若当事人请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，民事审判庭应当中止民事诉讼，将当事人的请求移送行政审判庭进行审查，由行政审判庭对具有行政行为的合法性作出裁判，裁判结果作为民事审判的依据，由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。这样的处理方式符合民事诉讼法第136条的规定。
（二）行政诉讼中解决民事争议的问题
行政诉讼中存在民事争议，是指法院在行政诉讼过程中，根据当事人的请求，解决与行政诉讼相关的民事争议的诉讼活动。
对于行政民事争议交叉案件，选择什么程序来解决这两种性质不同而又相互交叉的问题，目前存在不同的观点，一种观点认为，行政诉讼中不存在解决民事纠纷的条件，即使一定要在行政诉讼中解决民事纠纷，也应将行政争议和民事争议分开审理。另一种观点认为，在行政诉讼中解决民事争议，不仅符合行政诉讼目的，而且还能体现诉讼经济，方便审理，符合判决的确定性、严肃性原则，维护司法统一等。
随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等，人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。
我们认为，这一观点是正确的，但问题仍然在于是合并附带审理还是分开审理的问题。
认为应当合并审理的观点的理由是，一有利于简化程序，符合诉讼经济的需要。二有利于避免法院作出相互矛盾的判决。提这种观点的人同时认为，对于法院在行政诉讼中同时可以解决民事纠纷，仍然属于民事法律规范的调整范围，立法并没有排斥法院对这类纠纷的处理权。这类纠纷与行政机关的行政管理内容紧密相关，当事人不服行政机关的处理决定而向法院起诉，由法院一并处理，具有一定的优势。
我们认为，这一观点仍然没有分清行政诉讼程序与民事诉讼程序的不同，以及行政案件和民事争议案件审理的不同，只看到法院一并审理的大前提，没有看到法院依照不同诉讼法审理案件的小前提。
认为应当分开审理的观点的理由是，法院在行政诉讼中主要行使的是司法监督权，对行政机关的具体行政行为只作合法性审查，对违法的行政行为，通常只能判决撤销，由行政机关重新作出具体行政行为，而无法对民事争议作出实体判决；若设立行政诉讼中同时解决民事争议，对民事争议在行政判决书中作出判决，这违背了行政诉讼的目的，在行政诉讼程序中解决民事争议只能造成程序的混乱。
对这一观点我们认为基本正确，但应该进一步细化，在行政诉讼程序中规定，行政诉讼中涉及民事争议，并且民事争议的解决影响到行政争议的解决，即民事争议的解决是行政争议解决的前提时，法官应该行使释明权，告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼，中止行政诉讼，待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼，作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼，只是对民事争议部分提出审查的请求，则应先中止行政诉讼，将民事争议部分移送民事审判庭组成合议庭进行审查并作出裁判。
还有观点认为，目前行政诉讼中的第三人制度能够起到行政诉讼同时解决民事争议的作用。根据行政诉讼法第27条的规定，“同时提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或由人民法院通知参加诉讼。”这一观点也是不全面的。行政诉讼中的第三人制度不能代替行政诉讼中解决民事争议问题的解决。应该通过法官行使释明权，告知行政争议的原告人另行提起民事诉讼，或者由行政审判庭将民事争议部分移送民事审判庭审查，中止本案行政诉讼，等待民事争议的裁判结果作为行政诉讼裁判的依据。
四、民事行政争议交叉案件处理中的其他问题
（一）行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序的探讨
当行政诉讼与民事诉讼分开审理时，首先要考虑的一个问题，即是先中止行政诉讼还是先中止民事诉讼，先审理民事诉讼还是行政诉讼。对此，理论界和实务界存在不同的观点。
有人主张确立“先行后民”原则，即对民事行政争议交叉案件，在审理程序上，由行政审判庭对行政争议案件作出判决，然后由民事审判庭解决民事争议；如果当事人先提起民事诉讼，则应先中止民事诉讼程序，由当事人提起行政诉讼，待行政争议案件有裁判结果后，再恢复民事诉讼程序。提这种观点的人认为，“先行后民”是行政优先原则在诉讼领域的体现，“先行后民”既有利于关联争议的实际解决，也与法院的内部分工相一致。也有人主张，对于这类案件，“先行后民”是一般原则，“先民后行”是特殊方式，“行民并行”是个别方式。
我们认为，应该根据不同案件的情况分别处理：
（1）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行“行民并行”的原则，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。
（2）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时，民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先行后民”，中止民事诉讼。
（3）当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先民后行”。
上述的处理方式我们可以概括为“基础优先审理”原则，即当民事和行政案件出现交叉的情况时，民事和行政谁是基础谁优先审理。当民事是行政的基础时，优先审理民事案件；当行政是民事的基础时，优先审理行政案件。
（二）行政争议中解决民事争议的范围界定的探讨
行政争议中需要解决民事争议的范围，即行政争议在什么情况下才需要解决民事争议，解决民事争议在何种条件下才能成为行政诉讼解决的前提。
我们认为，第一,必须以行政诉讼成立为前提；如果行政诉讼被法院裁定不予受理或者驳回起诉，就不存在行政争议中需要先解决民事争议的问题；
第二,行政诉讼与民事诉讼必须存在因果关系，即存在交叉性。
第三,民事诉讼的裁判结果是行政诉讼、行政争议解决的前提条件；
第四、民事诉讼必须由民事争议的当事人在行政诉讼过程中自己提起或提出。如果行政诉讼的当事人在行政诉讼过程中经法官行使释明权后仍然不提起民事诉讼只是请求法院审查，则法院必须依法就民事争议部分移送民事审判庭予以审理。这样的处理方式符合最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第61条 “被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的规定。
审判实践中行政争议为主交叉民事争议的诉讼主要有以下三种情形：
（1）对权属争议的行政裁决不服而引起的行政民事交叉诉讼。
（2）对涉及民事损害赔偿的行政裁决不服而引起的行政交叉民事诉讼。
（3）对行政机关作出的强制性补偿决定不服而引起的行政交叉民事诉讼。
（三）行政民事交叉关联案件，不宜采用行政附带民事诉讼的模式或者民事附带行政诉讼模式的主要原因及理由：
行政诉讼与民事诉讼存在着明显不同的原则、制度和程序。这些区别势必造成行政附带民事诉讼或者民事诉讼附带行政诉讼在适用法律上的相互冲突问题。
1.法律原则方面的冲突情形
（1）处分原则上的冲突情形
行政诉讼中，作为被告的行政机关不享有对实体权利的处分权，而在民事诉讼中，当事人双方均享有实体上的处分权。
（2）调解与反诉原则上的冲突情形
民事诉讼中适用调解原则和反诉原则，但行政诉讼中则不能适用调解原则和反诉原则。
（3）举证责任原则上的冲突情形
民事诉讼中一般实行“谁主张，谁举证”的原则，而行政诉讼中则要求被告行政机关负举证责任。
（4）案件审理原则上的冲突情形
民事诉讼中，法院审理案件时要审查有关行为的合法性和合理性，且受当事人诉讼请求的限制；而在行政诉讼中，法院仅仅审查具体行政行为的合法性，而不审查其合理性，其审查范围不受当事人诉讼请求的限制。
2. 诉讼程序方面的冲突情形
（1）诉讼管辖上的冲突情形
民事诉讼法规定的民事案件的一般管辖原则是“原告就被告”，而行政诉讼法规定行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。
（2）诉讼时效上的冲突情形
根据行政诉讼法第39条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。对于申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起或者复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。逾期不起诉的，当事人将丧失胜诉权。民法通则第135条则规定向人民法院请求民事权利救济的一般诉讼时效为2年。这样，可能就出现了行政机关作出的包括有关民事权益争议在内的行政裁决因行政诉讼时效逾期而生效，但民事诉讼部分的时效尚未逾期的情况。
3. 审理方式、判决和上诉问题上的冲突情形
行政诉讼与民事诉讼上诉审的审理原则有所不同，行政诉讼上诉审实行全面审查原则，而民事诉讼的上诉审则受上诉请求范围的限制。
4. 执行上的冲突情形
民事诉讼中，被执行人不履行生效裁判的，申请人可以申请法院强制执行，而行政诉讼的判决则可由法院和依法享有执行权的行政机关来执行。
民事诉讼和行政诉讼基于上述不同的原则、制度、程序，在审判实践中采取行政附带民事诉讼或者民事附带行政诉讼的模式都势必造成在适用法律上的相互冲突问题。
本着依法、遵循程序的理念，本着法院、法院的法官应当是保守的社会属性，从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，我们提倡对在审判实践中碰到的行政民事争议交叉的案件实行法官行使释明权，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议，依照诉讼法规定的程序循序渐进的开展民事行政交叉案件的审判，解决民事争议与行政争议交叉案件。即在诉讼中当当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题时，民事与行政争议出现交叉后，法官应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼。若当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题后，又明确表示不再另行提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以一并对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但对具体行政行为的合法性审查部分必须移送行政审判庭进行审查；对民事行为的效力作出认定部分必须移送民事审判庭进行审查；并依据其所对应的实体法规规范作出判定。即先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼。
这样操作既保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合，同时又避免了因认识上的不统一出现民事诉讼认定有效，而行政诉讼予以撤销的现象。
无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审权具有撤销或者维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力，可见，对作为民事诉讼证据具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职能，由于诉讼程序不同，审查的方式、角度、结果的处理等不同决定了民事与行政交叉案件的审理与解决只能是遵循“基础优先审理”的原则和由民事审判庭与行政审判庭分别审理并作出裁判的方式。
