全省法院系统 学术讨论会征文
审判权滥用的防止与规制
湖北省恩施市人民法院 韩笑莲
二〇一〇年六月七日
作者简介:
韩笑莲,女,出生于1977年4月,2008年6月毕业于中南民族大学法学院法学理论专业,法学硕士,现任恩施市人民法院刑事审判庭助理审判员。
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论文独创性声明
本人郑重声明:所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果,特此声明。
作者签名: 日 期:
审判权滥用的防止与规制
内容摘要:
在当代中国,人权保护,法治国家建设,要求控制、防范、监督权力,要求规制和防范权力的滥用、专断与腐败。整体而言,法院、法官行使审判权是合法的,是良好的,为服务大局,保护民生,保障人权作出了巨大的贡献,但也存在审判权滥用的种种现象和弊端。审判权滥用是法官违背法律,恣意、任意、专断地行使审判权,其实质是违背了法治的基本精神,违反了法律至上、人权至上、法律面前人人平等、正当法律程序等法治理念和基本原则,形成了法外之权、法上特权、非法之权。一如其他权力一样,对审判权滥用的防止和规制是一个社会系统工程,我们着力于建设公力、社会力量、自力相结合的体系、机制、方式规制与防范审判权的滥用,正当、合理、合法的控制审判权,防止和遏制审判权的滥用。审判权滥用的防范、规制、控制的目的在于形成法律化、制度化、规范化、程序化的权力及其制度框架,形成正当的有限的合理的权力,形成良性的有益的有效的权力,形成对党和国家负责对人民负责对法律负责的权力。(全文共9058字)
关键词:审判权 规制 公力规制 自力规制
以下正文:
审判权是一项特殊的公共权力,是指法院根据宪法赋予的权力,依照法律规定,依照法定程序对有关法律争议进行审理,作出裁判的国家权力。审判权作为国家权力的重要组成部分,以国家强制力为其实施的后盾,是解决各类法律争议的力量和手段。在当代中国,随着依法治国进程的不断深入,广大公民的法律意识不断增强,社会、公民对司法的依赖程度增强的同时,对司法公正的期望值和渴望度越来越高。同时,社会的转型亦引发了司法社会化发展趋势,司法活动在社会中的影响日益扩展,审判成为调控社会生活的重要手段与舞台,政治、经济、文化等等都受到其影响和作用,司法成为民主、民权、民利、民意的保护和实现的最主要的方面。当然,作为公共国家权力,与其他公权一样,审判权有其各种的缺陷和弊端,存在着滥用和腐化的可能。如何以法律为基础,防范审判权的滥用已经成为司法实务中的当务之急,成为司法改革和司法制度建设的重大问题。
一、审判权滥用的原因
审判权的滥用,就是法官违背法律,任意、恣意地行使审判权,枉法审理审判。概括的说,主要表现为违背法治原则,违背审判权独立性、公正性的原则,滥用自由裁量权,不是“以法律为依据、以事实为准绳”,而是惟情至上,惟权至上,利用审判权实行权力寻租,制造冤假错案等现象。就司法各环节而言,审判权的滥用主要有:立案中的滥用、审理审判中的滥用、执行中的滥用、监督中的滥用;一审中的滥用、二审中的滥用、再审或提审中的滥用;实体权的滥用、程序权的滥用,等等。透过审判权滥用的表象,可以看到,滥用的实质是违背了法治及其基本要求,违反了法律至上、人权至上、法律面前人人平等、正当法律程序等原则和理念,违法审判,形成了审判权的擅断、恣意、随意,形成了法外之权、法上之权、非法之权、凌驾法律之特权,与司法的公正性、公平性要求背道而驰。
众所周知,审判权的滥用与腐败必然导致司法不公,而司法不公正公平是社会中的最大的最危险的不公正公平,这不仅导致司法权威的破坏,也会导致法律权威的破坏与丧失,最终导致社会信念的危机;这不仅无法推进法治国家建设,反而成为法治的障碍,反而不利于民权、民主、民生的保护与维护。
在当今司法实务中,审判权的滥用并不是个别的现象,可以说在审理审判各环节中是经常存在的,在具体的诉讼审判中时有发生。究其实,导致审判权滥用主要有以下几个方面的原因:
㈠ 行政干预司法,审判权不能依法独立
我国现行《宪法》第126条规定,“人民法院依照法律规定独立行使审判权”,确定了审判权独立的原则,按照该规定,审判权依法独立行使,不受行政机关、人民团体和个人的干涉。但事实上,在现有的这种社会体制下,无论是司法工作人员的管理还是司法机关的财政管理,都是地方化的,这就决定了审判权是不能也无法独立行使的。因此,遇有对当地社会、民众特别是对政府具有重大影响力的个案,政府部门一般都会出面对法院有所“暗示”。比如说聚众冲击国家机关、聚会扰乱社会秩序这类刑事案件(这里的国家机关是特指政府部门),无论事件起因如何,无论当事人具体行为如何,只要是造成了一定的影响,“煽动”了一定范围内的民意,对政府部门、权力机关的威信有所影响,对案件的具体处置上,政府部门就会出面对审判机关有所“暗示”[1]。这种“暗示”的结果是,可能被判处缓刑的被告人判处了有期徒刑,可能被免处的被告人被判处了缓刑,以达到威慑群众和维护国家机关威信的作用。审判权不能依法独立行使的最终结果便是,法律面前做不到人人平等,审判权无法公正行使,做到同案同标准。
㈡ 审判管理权失范,干预审判权的行使
所谓审判管理权,是指法院内负有领导、管理职责的人和部门依法享有的对审判活动的监督管理的职权。从权能上讲,审判管理权是指法院在组织实施案件审判和各项管理措施中,进行宏微两方面的指导、监督和管理的行政性职权;从主体上讲,享有该项职权的是法院各级领导干部及内设司法行政、审判监督、纪检监察等部门及其专(兼)职人员。广而言之,虽然上下级法院在法律上不存在谁管理谁,谁领导谁的问题,但由于现行法院体制不尽合理,使上级法院对下级法院的审级监督在某种程度上具有了管理的性质,或者说上级法院对下级审级监督部分程度上已经演化为一种管理的职权,如中级法院要对辖区内基层法院的审判工作从宏观上加以规划、部署、检查和指导,这种行为显然具有了管理的特征。法院对审判工作的宏观管理虽然并不直接涉及具体法官对具体案件的审判操作,但微观管理活动却直接且直观地影响到具体法官对案件的审理和裁判,各种管理手段和管理工作通过一定环节,直接触及具体案件的程序与实体。
除了上下级法院以外,在同级法院内,负有审判管理权的中、高层法官,亦同时拥有审判管理权和审判权,而什么时候行使管理权,什么时候行使审判权,什么行为是管理行为,什么行为是审判行为,二者之间界定不清,常常混为一谈。按法律规定而言,承办法官具有相对独立性,但事实上在中国这样一个特殊的政治体制和法院体制中,低层级法官一般不可能对案件拥有审理和裁判的自决权,特别是级别较低的法官实质并不真正拥有审判权,严格地说只是享有调查权和庭审组织权。所以,从目前情况看,审判管理权在法院审判中无处不在,无时不有,由于其特有的理论模糊性和实践功利性,常常被不正当地拓展和超越自身特点和规律。也正是由于这一职权畸形运作的原因,造成审判管理活动和措施失范、乏力,甚至对司法公正产生明显的危害。
㈢ 法官素养和品格良莠不齐,导致滥用审判权的现象时有发生
审判权的正确行使,要求法官必须是独立的、中立的、理性的,能够以清醒的头脑做出正确的判断。审判权实质就是一种判断,因为经由立法所明确的规则是抽象的,它不可能直接适用于现实生活,须经由法官的解释,才形成可适用于个案的具体规范。[2]经由法官的判断,才形成了一个现实的、个别而确定的结论或决定。因此,这种判断必须建立在理性的基础之上,我们很难想象一个总是过于感性的法官能够始终做出非常理性的判断,当法庭上受审的是一个流泪哭泣的可怜的弱小的妇人,感性的法官所给予的她的刑罚绝对是轻于一个面貌凶恶的彪形大汉,虽然后者所犯之罪并不必然就会比前者重。苏力曾说,“我们的法学家必须兼有仁慈之情和冷酷之心。仅仅懂得仁慈的不是务实的学者,而是意识形态化的道德学家或蛊惑者,或者是琼瑶小说中多情伤感的“小女人””。[3]这句话同样适用于我们的法官。在这个问题上,女法官尤其是初入行的女法官特别容易犯这种错误,感性本没有错,但由于法院工作的特殊性,由于当事人诉讼利益的对立以及诉讼的抗辩性,法官必须铭记自己是代表国家行使审判权,必须保持超脱的姿态,力求不偏不倚,不能将个人的情感取向和价值判断带入当事人诉争的诉讼之中而出入裁判。
法官的专业素养在司法审判中具有重要的意义。法学界有许多学者对此进行了深入的调查和分析。苏力经过调研指出,我国基层法院的大部分法官都没有受过专业的正规的系统的法律训练。而法律本身的特点又决定了,在具体适用中是需要法官的解释与自由裁量的,“任何一种人类语言,都不可能将某个法律规定表达得精确到可以完全排除法官在解释和适用它时的自由裁量权。根据法律规定的精神对它进行解释,并不会使它失掉确定性和可预见性,虽然这种解释需要司法机构高度的自我约束。”[4]解释权在不得不授予司法者的同时,就必须设定一种外在的、相对客观的、可评价可审查的标准,以确保司法者不滥用解释权。而这种标准,按博登海默的说法,那便是法律方法。“有一种方法可以预防这种专制状况的发生,而这就是法律方法。”[5]法律方法经由法学教育内化为法律者特有的思维,即法律思维。一种清晰的法律思维需要以大量的知识获取为基础或条件。要胜任这个职务,不仅需要法官不懈的求知的努力和自觉的职业训练,同时更有部分是通过法官内在的专业素养来实现的。因此,在一定程度上而言,受过法学专业教育的法官比没有受过专业教育的法官能够更快更清晰的学习与接受这种方法。
当然,比起知识上的素养而言,法官的个人品格更能决定其是否滥用审判权。除了法官的个人情感、信念、价值观、行为方式、生活方式可能会影响审判权的正确行使之外,法官的个人素养、品格、心理、性格在审判权的正确行使上也有非常重要的意义,法官的教育经历、从业资格和期限、人际关系也对司法审判活动有不同程度的影响。一般而言,作为法官所必需的品格第一就是公正,公正是法律的灵魂,作为法律的守护者,法官失却公正,便是对法律精神的背离,就犹如牧人让狼守护羊群。
二、审判权滥用的防止与规制的目的
如前所述,审判权滥用的实质就是违背法律,形成了法外之权、法上之权、非法之权、超越法律之特权。对于审判权滥用的防范、规制、监督的主要目的就是形成法律化的制度化的程序化的权力,形成有限的正当权力,形成合理的公正的权力。具体来说,主要有以下几个方面:
第一,法律化的权力。现代法治的基本理念和要求就是法律下的权力,实行法律控制权力,法律支配权力,法律监督权力,法律防范权力。无论是人民法院,还是法官所拥有的审判权都是法律所规定所赋予的,审判权的行使必须以法律为根据,以法律为标准,以法律为界限。审判权的滥用就是超出法律,突破法律,不以法律为“界标”。规制审判权的滥用就是在法律规则、法律制度的笼罩之下,控制审判权之主体随意、恣意、任意行使审判权。
第二,程序化的权力。在一定意义上,审判权的滥用就是不遵守法律程序,不以法律程序为基础,不追求程序公正。我们认为,程序正义是现代法治的内在理念和要求,无论是在立案,还是在审理审判案件,或者在法律的执行环节,法官都以正当程序为准绳,规范和控制审判权的行使。
第三,有限的权力。一如其他的公权、职权,审判权不应该是全能的权力、无限的权力、万能的权力,而是受到限制的权力,受到制约的权力,是有限的权力。审判权的滥用实际上导致审判权的恣意、肆意、无限,导致权力主体的意志和利益的无限膨胀和大肆盛行,突破了权力的边界、范围、限度、尺度。
第四,责任的权力。权力与责任密切相关。现代法治及司法要求,法院、法官行使审判权要对法律负责,对党负责,对国家负责,对人民负责,对当事人负责。审判权的滥用就是辜负了党、国家、人民的信任,辜负了法律的信任,就是对当事人不负责,对社会利益、国家利益、人民利益不负责。
第五,正当的良性的权力。审判权的行使应该追求正当、合理、公正、公平,要做到良性,实现实体良善性与形式良善性的统一。审判权的滥用就是破坏了权力的正当性、合理性、公正性、公平性,破坏了权力的平衡与制约。防范、规制审判权的滥用就是保证审判权始终是正当、良性、合理、公平、有效等等为基本取向。
三、审判权滥用的防止和规制的方式
在当代中国,审判权滥用的防范和规制是一个理论、实务和制度建设的社会系统工程。我们应该以法治国家建设为基础,以制度建设和完善为龙头,以法官的审判权的控制和监督为核心,形成法律化、制度化、程序化的公力、社会力量、私力相结合的机制,推动审判权的法律控制和监督的实现,推动法官公正的适用法律,自觉的防范权力的滥用、专断和恣意。
㈠ 公力规制
“一切有权力的人都容易滥用权力”,“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,要防止权力的滥用,就唯有以权力制约权力。总的说来,审判权滥用的公力规制就是指立足于公权力的结构和体制,建构良好的公权力监督运作机制。目前公力规制主要分为法院自身的规制和法律监督机关进行的规制以及人大等机构的规制。本文主要对法院自身进行的规制予以论述。
就法律规定而言,人民法院依法独立行使审判权,是指法院不仅独立于其他机构和个人,而且各级法院之间也相互独立。但在司法实践中,这二者都很难实现。究其原因,第一是因为法院在建置、人员管理、财政管理等方面都实行地方化,在这种状况下,很难保证司法不地方化。司法的地方化,就难以避免受到行政权等因素的影响,同时导致判决结果的地方化。同样的案件,在A地的判决结果,可能就和B地的判决结果相差甚远,甚至大相径庭。这样的情况并不少见,严重损坏了法律权威。最高人民法院就刑事案件的审理所进行的量刑标准化的改革,就是为防止审判权的滥用所进行的一项新举措。司法的地方化同时妨碍了市场经济的培育和完善,加重了司法不公,容易产生司法腐败。要解决这个问题,首先就是要解决法院建置上、人员管理与财政管理上的行政化,建立人员管理、财政管理的垂直管理,财政预算从国家财政预算中列支,不拨入地方财政,建立一套严密的、行之有效的保障司法工作人员独立的体制,杜绝产生司法腐败的温床。
第二,虽则法律规定各级法院之间相互独立,每一级的法院从法律上都享有独立于上级法院的审判权力和地位,但现实情况却是下级法院就个案问题向上请示、汇报和沟通,上级法院顺势所为的指导、协调和法院组织法所规定的审级监督并非同一概念。习惯上这样做的理由似乎很正当,例如对抗来自地方的行政制约和干预等,还有一个很关键的原因是和审级制紧密相关的,通常来说,一审法院在对待当事人上诉后可能会导致改判或发回的案件相当谨慎,一般在遇到这种情形时,都会选择向上级法院请示、汇报,然后再按照上级法院的精神处理案件。这种现象的形成是与法院实行的管理模式行政化分不开的,首长有权决策和指挥一切审判活动直到具体案件的审理和裁判,人们习惯于在这种模式下进行审判运行。
要解决这种滥用审判权的现象,首先需要通过审判管理权的正确行使或对审判管理活动的科学化、制度化、规范化,为法官依法、公正、独立地行使审判权提供最有力的保障,维护法官相对独立地位和价值的实现。其次,明确审判管理权所享有的监督职能实质是一种事后监督,审判管理权的存在依据最关键的就是监督法官的审判活动,以防出现过度自由化,带有太多的主观随意性。法官从事审判活动,必然因熟人社会、市场经济、观念变革及其自身文化、政治、法律业务素质而受到不良影响,造成对公正审判的破坏,这种情况客观上需要各种形式的监督,从而落实管理权和管理目标。负有管理和监督职责的人员可以通过参加合议庭评议程序、审判委员会讨论程序、二审程序、申诉再审程序、执法检查程序及违法审判责任追究程序等有关审判的纵横程序进行案件质量和作风的监督,另外通过信访和诉讼程序操作环节发现法官违纪问题,对法官审判行为进行监督。
除了充分利用法院系统内部已有的平行或垂直监督机制外,我们在强调加强司法独立的同时,还应当强化人大(权力监督、执法监督)、检察(法律监督、法纪监督)、媒体(舆论监督)以及社会公众(纳税人监督)等监督机制,畅通监督渠道,完善监督机制,让司法裁判权的行使坦露在众目睽睽之下。就审判机关与人大的关系而言,审判机关由它产生,并对它负责,受它监督,对于人大如何行使对审判机关滥用审判权的监督职能,我国宪法的法律没有明确规定。按照现代法治的要求,人大行使该项权能应加强工作宏观监督,慎用个案监督。
㈡ 社会力量规制
在社会中,各种社会组织、团体是社会的中介力量、机制,拥有巨大的权力、能力和能量,是任何政治活动和社会活动不容忽视的。在司法审判活动过程中,社会组织、团体及其权力和力量也有巨大的影响。在审判权的监督与控制、审判权滥用的防范与控制方面,社会组织和社会力量也有其特殊的功能和意义,体现了社会规制的特质和机理。
第一,社会组织、团体通过各种方式与人民法院进行交流、对话、沟通,及时了解法院的工作,了解司法的各种信息,通过专门化的途径反映看法、要求、意见,提出建议,推动司法的大众化、社会化。这有助于推动法院的工作和服务的改进,推动司法权的控制与监督。
第二,社会组织、团体可以通过人民法院的立案、审理、审判、执行等司法活动的各环节的监督,通过对诉讼案件的监督,规制法官的审判活动,防止法官违背法律,滥用自由裁量权。
第三,社会中的民意是司法活动的重要力量。在社会中,民意处处存在,也影响各种政治活动。在司法中,现实民意、媒介民意、网络民意也对审判产生不同程度的影响。法院、法官应该认真对待民意,吸纳民意,参考民意,但也要防范民意,远离民意,与民意保持一定的距离,防范舆论审判、民意审判干预司法,还要引导民意,推动民意,推进民意的改变与变革。在审判权滥用的防范与规制方面,只要措施得当,民意不失为一种特殊的方式和平台。
社会力量、机制的规制与监督具有两面性,对于审判权监督而言,是一把双刃剑。如果社会力量、机制过于介入司法活动,直接干预了司法活动,那么对司法公正而言是灾难性的,这实际上走向了权力监督的反面。如果社会力量、机制对司法无动于衷,任由法院或法官完全独立、自由地处理案件,不发挥社会监督的功能,那样对法院或法官也是不利的,个别法官就会为所欲为,将审判权恣意化、随意化、特权化,同样深深地破坏了权力的规制与控制机制。我们推崇社会力量的适当介入、正当干预、合理监督,通过一定的机制防范审判权的滥用与专断。
㈢ 自力规制
审判权滥用的自力规制主要包括以下几个方面,第一是提高法官的准入门槛,加大法官选拔机制改革的力度。只有经过专门法律素养训练的人,才有可能建立共同的法治理念和价值追求,才能尊重法律。尽量选拔受过正规的系统化的法律训练的法学专业毕业生进法院,改变基层法院法官“复转军人+外单位调入+大专院校毕业生”的组成结构。上级法院的法官主要从下级法院的优秀法官中选拔产生,使下一级法院的法官能有公平晋升的机会,以培养其爱岗敬业、奋发向上的意识,最终达到法官精英化之目的。
第二是加强法官的职业化训练。尽管依靠长期积累的办案经验与直觉,法官可以对具体的个案作出法律判断。但是直觉与经验并不能外化为外在的评价依据和标准。一个理性的判决需要判决的理由,即在法律指导下依一定的法律方法对其结论进行推论或论证“借他人得以明了之取向与法秩序的考量,来正当化”[6]其结论。而普通的法学教育只能为法律思维的形成提供基础,不是全部。后续的职业教育是非常必要的。任职并不表明法官可以放弃学习。恰恰相反,要胜任这个职务,需要法官不懈的求知的努力和自觉的职业训练。
“职业化过程具有重大意义,这个过程中的两个主题为:力求胜任与加强责任感。”所谓“胜任”,“是在法官职业的行为道德框架内,根据一定的标准,运用知识和技能解决特定问题的能力”。因此,“任何一种制度下,法官教育——无论是通过正规的、系统的课程学习还是自学,或同时采用两种方式——都是一个永不终止的过程。”[7]可以说,对于法律知识的不懈获取,不仅仅是学者的殊荣,也是法官的职业道德义务。
第三是加大法官公正文明的职业形象建设。司法公正,不仅包括实体公正、程序公正,而且还应当包括形象公正。法官所必备的品格之一就是公正,正义是法律的本质含义,法官即是用公正之名,实现正义的使者,绝不能出现如前所述的“牧人让狼看守羊群”这样荒谬的情形。其次,谦逊与节制也为法官所必备的品格。谦逊,使法官不妄自尊大,不傲慢无礼,谦逊使法官不会落入独断专行的泥沼之中。节制是法官所需要的另一项美德,法官须对其权力的行使保持一定程度的克制。这种克制不仅要体现在外在上,更重要的是要需要一种内在的自我节制。再次,在司法运作过程中,法官必须铭记自己是代表国家行使审判权,必须保持超脱的姿态,力求不偏不倚,不能将个人的情感取向和价值判断带入当事人诉争的诉讼之中而出入裁判。
第四,加大对违法违纪法官的惩罚力度。如发现法官利用手中的司法权,办“金钱案”、“人情案”、“关系案”的,一旦发现严厉处罚,轻者调离审判岗位,重者清除法官职业队伍,直至追究其法律责任,促使法官务必珍惜来之不易的权力。
总而言之,法治国家建设,司法改革要求我们进一步深化理论更新、制度创新、实务实践,建立健全审判权控制、制约、监督的机制和方式,建构全方位的审判权滥用监督体系和方法,使审判权成为法律之下的权力、有限的权力、正当的权力,对法律负责的权力,不成为脱缰的“野马”,不成为法外之权、法上之权、超越法律之特权,从而推进司法公正事业,推进人权保护,推进司法的社会使命和职责。
参考文献:
1.汪习根主编:《司法权论--当代中国司法权运行的目标模式.方法与技巧》,武汉大学出版社2006年版。
2.孙万胜著:《司法权的法理之维》,法律出版社2002年版。
3.季金华著:《司法权威论》,山东人民出版社2004年版。
4.高鸿均等著:《法治:理念与制度》,中国政法大学出版社2002年版。
5.程燎原著:《法治与政治权威》,清华大学出版社2001年版。
6.卓泽渊著:《法治国家论》, 法律出版社2008年版。
[1]如最近在各种媒体上频频爆光的重庆最“牛”管委会发函警告法院一案,重庆涪陵李渡新区村民付强所有的养蛙场被划入工业园区,在补偿条件未谈妥的情况下,施工者放炮开山,导致大批美蛙在炮声中死去。付强遂将爆破公司告上法庭。审理过程中,经鉴定,爆破是造成付强所养的美蛙大批死亡的原因。付强以为胜券在握,然而法院先后五次开庭,却迟迟未作判决,最终付强等来的却是驳回诉讼请求的结果。后来律师在查阅卷宗时发现李渡新区管委会发给涪陵区法院的公函,要求法院驳回原告诉讼请求,并警告法院不得“一意孤行”。
[2][德]卡尔·恩吉施著:《 法律思维导论》,郑永流译,法律出版社2004 年第1 版,第34、70 页。
[3]苏力著:《法律与文学》,三联书店2006年6月第1版,第77页。
[4][英]彼得.斯坦、约翰.香德著:《 西方社会的法律价值》,王献平译,中国法制出版社2004 年第1 版,第55 页。
[5][美]E.博登海默:《 法理学法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999 年版,第232页。
[6][德]卡尔·拉伦茨著::《 法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003 年版,第172 页。
[7]Jack Weinstein ,《美国法官的工作》,载宋冰编:《 程序、正义与现代化》,中国政法大学出版社1998 年版,第284 页。